广东数据要素市场化配置改革理论研究报告

近日，《广东省数据要素市场化配置改革理论研究报告》（以下简称《报告》）正式发布，这是全国首份以“数据要素市场化配置改革理论框架”为研究主题的报告。

广东数字政府研究院副院长傅建平向21世纪经济报道记者介绍，在广东省政务服务数据管理局的指导下组织编写了《报告》，主要从数据要素治理、数据要素资源配置和市场结构理论视角，探索构建数据要素市场化配置改革理论框架。

《报告》从数据要素市场结构的合理化、高级化和梯度化，创新提出了数据要素市场结构的优化模型，并从纵向、横向两个角度明确了数据要素市场结构优化路径。基于此，全国范围内数据要素市场结构均属于低级别、低梯度的“双低”市场结构。

结合广东数据要素市场化配置改革的探索实践，《报告》指出，广东通过建设高标准两级数据要素市场体系，推动市场结构由“双低”向“双高”跃迁。

构建数据要素市场化配置改革理论框架

深挖“数据富矿”，广东省去年7月印发《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》，在全国率先启动数据要素市场化配置改革。9月22日，“广东省推进数据要素市场化配置改革”专题新闻发布会提到，经过近两年的实践探索，广东省在数据要素市场培育方面取得诸多阶段性成果。

遵循“1+2+3+X”数据要素市场化配置改革的总体思路，广东省探索了政府首席数据官、数据资产凭证、数据要素统计核算、“数据海关”、数据经纪人等创新举措，并将于近期发布《广东省数据要素市场化配置改革白皮书》。

作为广东数据要素市场化配置改革的重要抓手，广州数据交易所揭牌仪式于9月30日在广州南沙举行，标志着广东省级数据交易机构正式成立运营。傅建平表示，该《报告》为了持续推进在改革实践基础上的理论创新，以期为当下改革实践提供理论支撑，为今后数据要素市场发展提供理论解释，为数据要素全国统一大市场建设贡献广东智慧和广东力量。

据了解，《报告》由五个章节组成，分别描述了当前我国数据要素市场化配置改革的形势与挑战，剖析了制约我国数据要素市场功能有效发挥的主要矛盾。同时，从数据要素治理、数据要素资源配置和市场结构等视角进行理论分析，论证了广东两级数据要素市场结构的合理性，构建了广东数据要素市场化配置改革理论框架。此外，从构建数据要素市场治理体系、提升数据要素市场治理能力、促进经济社会全面数字化发展、打造全国数据要素市场化配置改革先行区等方面，提出了促进广东数据要素市场化配置改革发展的政策建议。

探索数据要素市场结构优化模型

数据要素市场化配置改革的根本目的是调整数据生产关系，解放和发展数据生产力。《报告》指出，当前供给侧结构性矛盾是制约数据要素市场功能有效发挥的主要矛盾，应当用结构性改革破解结构性矛盾。其中，构建合理的数据要素市场结构是这项改革的关键所在，以推动实现数据要素的合理配置。

为此，《报告》创新提出数据要素市场结构的优化模型。“我们分析土地、劳动力、资本和技术四大生产要素市场结构的一般规律，以数据要素特征和客观实际为配置基础，以平衡数据要素市场效率与秩序为价值导向，以统一、完整、开放为原则，从合理化、高级化和梯度化三个方面构建数据要素市场结构优化模型。” 广东数字政府研究院数据研究部高级研究员袁昭晅介绍。

具体来说，合理化是指数据要素市场各个组成要素之间相互适应、相互配合和相互协调的过程；高级化是指数据要素市场结构层次由简单到复杂、由低级到高级、由封闭到开放的转换、提升的过程；梯度化是指数据要素市场结构在规模、区域、层次由小到大、由单一到多层、由垄断到竞争、由发达地区到落后地区、由境内到境外等渐次发展的过程。“三者相互影响、相互制约、相互作用，共同决定数据要素市场结构及其优化方向。”

袁昭晅进一步阐释，合理化是高级化的基础，只有先进行合理化，才能实现高级化；高级化是梯度化的前提，只有先进行高级化，才能实现梯度化。数据要素市场发展水平越高，其对合理化的要求也越高，而要实现合理化，就必须在其高级化和梯度化的动态过程中进行。

明确数据要素市场结构优化路径

依据数据要素市场结构的优化模型，《报告》指出，数据要素市场结构是数据要素市场发展的综合体现，数据要素市场发展的变化必然反映为市场结构的变化。数据要素市场结构优化必须及时满足数据要素市场发展的客观需要，既不能超前也不能滞后。广东数字政府研究院数据研究部高级研究员牟冰清介绍，《报告》由此从纵向、横向两个角度明确了数据要素市场结构优化路径。

一是从纵向看，市场结构优化的路径分为近期路径、中期路径和远期路径。近期路径，应选择以“政府引导”为主的路径；中期路径，应选择“政府引导”与“市场跟进”相结合的路径；长期路径，随着数据要素市场规模和结构的不断增加和改善，数据流通效率不断提高，数据要素市场整体功能得到一定发挥，数据核心竞争力不断增强，可选择以“市场引导”为主的优化路径。

二是从横向看，根据数据要素市场的发展水平高低、市场结构的阶段以及市场内部要素结构的具体层次来选择优化的路径。对于高级别、高梯度的“双高”市场结构，属于目标模式，对其优化路径不作具体安排。对于高级别、低梯度的“一高一低”市场结构，可选择“先实践，后规范”的路径安排。对于低级别、高梯度的“一低一高”市场结构，可选择“先规范，后实践”的路径安排。对于低级别、低梯度的“双低”市场结构，可选择“边实践，边规范”的路径安排。“

根据《报告》提出的数据要素市场结构优化模型及优化路径综合分析，目前各地数据要素市场尚未成熟，全国数据要素市场尚处于初期培育阶段。”傅建平表示，从合理化方面来看，存在供需结构不匹配、主体结构不平衡、层级结构不协调等问题；从高级化方面来看，数据要素市场治理体系尚不完善、尚未成熟、尚未定型；从梯度化方面来看，存在市场规模小、区域分割、层次单一，市场化配置效率低等问题。

因此，在全国范围内数据要素市场结构属于低级别、低梯度的“双低”市场结构，距离形成全国统一大市场尚有很长的路要走。

广东两级数据要素市场结构的合理性

广东经济发展水平全国领先、数据资源海量、应用场景丰富、产业体系完备、集群优势明显，在“双区”引领下，充分发挥数字政府改革建设体制机制优势……这些都为广东推进数据要素市场化配置改革筑牢基底。

2020年以来，广东积极谋划、整体推进全省数据要素市场化配置改革工作，提出了两级数据要素市场结构，发挥有效市场和有为政府的作用。

具体来看，两级数据要素市场结构是指构建以行政主导为主的一级数据要素市场，以大规模、高质量的公共数据供给为牵引，推进公共数据与社会数据融合；同时，构建以市场竞争机制为基础的二级数据要素市场，促进数据要素有序高效流通。“广东通过建设高标准两级数据要素市场体系，推动市场结构由‘双低’向‘双高’跃迁。

广东在2021年7月首次提出的两级数据要素市场结构的构想是有充分理论依据的，近两年的改革成果也证明了这一点。”傅建平表示，数据要素市场结构不是一成不变的，要根据生产力和生产关系的发展要求而不断演进。广东应秉持“全省一盘棋”共建共享共用共治理念，不断深化数据要素市场化配置改革，构建数据要素市场治理体系，提升数据要素市场治理能力，促进全面数字化发展。