数据确权：必要性、复杂性与实现路径（上）

数据确权，是从法律制度层面明确数据处理活动的持有者、加工者等法律主体的权利内容。

数据是数字化、网络化、智能化的基础，是数字经济深化发展的核心引擎。数据确权，是从法律制度层面明确数据处理活动的持有者、加工者等法律主体的权利内容。如果数据权属无法确定，则数据流通的合法性难题就无从破解。但数据具有无形、可复制等特性，涉及多元利益主体，其确权逻辑与传统财产存在诸多不同。如何理解数据确权的必要性和可能性？如何看待和破解数据确权面临的理论与实践挑战？我们需要构建何种数据确权法律机制，以助力数字经济高质量发展？围绕上述话题，本期圆桌对话特邀4位学者展开讨论。

一、数据确权具有重要的社会经济意义

主持人：数据确权的作用是什么？推进数据确权将对数字经济发展产生何种影响？

许可：数据确权是对数字经济的制度回应。回顾人类财产权演进史不难发现，财产权是工具而非目的，其始终服务于更为广泛、多元的目标。从农业经济到工业经济再到知识经济，人们所珍视的财产不断演化——从“土地财产”到“金融财产”再到“知识财产”。随着数字经济到来，作为关键生产要素的数据价值不断凸显。《经济学人》就曾指出：“数据是新的‘石油’，也是当今世界最宝贵、同时也是最需要加强监管的资源。”但数据这一前所未有的新型财产，却不在世界各国传统财产法的“射程”之内。如果数据权利归属不明，则纠纷必然难以避免：相互争斗将导致资源利用成本陡增，过度利用终令资源耗费殆尽。如欲止争，莫过于定分，这就是数据确权的重要主旨。

当然，数据确权的意义不限于“止争”，其更重要的作用是便利数据交易流通和再利用。事实上，确权效应在知识经济中早已被证明：相较于商业秘密保护下的“知识”被封闭在一隅，知识产权保护下的“知识”真正成为全社会共同进步的源泉。“清楚界定的产权是市场前提”。通过数据确权，能够大幅降低数据交易流通中各方调查权利边界的核实成本和就权利内容讨价还价的磋商成本，降低人们约束自身行为和防范侵权的估量成本，降低数据权利人向非法获取数据的第三方主张权利的行权成本。这些成本的降低，使得数据的高质量交易流通成为可能。

宁园：数据确权问题长期以来是学界争议的焦点。随着国家政策指向逐渐明确，尤其是“数据二十条”出台后，数据确权势在必行。总体而言，数据确权的核心是构建完善的数据产权制度，其在确保数据有序流通利用、保障数据安全、激励数据生产与供给等方面都将产生积极作用。

一方面，可以保障数据流通和利用的有序进行。数据确权可以明确数据权利的配置，既可以为数据权利提供法律保护，也可以为数据流通和利用活动提供规则依据，引导数据需求者合法获取和利用数据。反之，若缺失数据确权制度，则极易导致由于相关数据资源归属不清而引发的“丛林式争夺”，不仅会抑制数据生产，也势必给个人信息保护和数据安全治理带来巨大压力。

另一方面，可以促进数据生产和流通的有效进行。个体层面，数据确权可确保数据生产者通过持有、利用和交易数据获取经济利益，进而激励个体从事数据生产交易。社会层面，数据确权可引导社会生产资料向数据生产领域集中，促进数据生产精细化、产业化发展。数据供给的规模化、产业化，则会进一步提升数据要素配置市场化程度，满足更多数据需要。

赵精武：“数据二十条”提出“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。将产权分置作为数据确权的探索方向，是对多年来理论探讨和实践经验的总结，旨在探索出更符合我国数字经济发展的数据基础制度。我认为，其意义体现为以下几个方面：

一是有助于明确各法律主体享有的具体权利。在数据的收集、处理、加工等环节，数据处理者投入了一定人力、财力和物力，如若无法在制度层面明确相应权利，可能会使其前期劳动投入无法得到保障。而模糊、笼统的数据确权模式，则会诱使部分数据处理者选择以成本更低廉的方式非法抓取、窃取其他数据处理者的数据，进而扰乱市场秩序。

二是有助于减少数据流动的制度障碍。数据产权分置的目的除了明确权益归属，还包括通过明晰的权利架构促成数据安全高效流通。倘若不在制度层面进行数据确权，数据交易的参与各方难以预期未来的数据收益归属，为了维护自身数据垄断优势，可能会更倾向于拒绝对外传输、交易自身持有的数据资源。

三是有利于更大范围地释放数据要素价值，也能明确不同业务环节的数据安全保护义务主体。这是因为，不清晰的数据权利架构，必然导致数据开发者难以判断自身活动是否存在合规风险；通过数据确权，数据开发、加工处理者能够在内容清晰的行为规范的指引下，采取合法数据处理活动，充分挖掘数据要素的市场经济价值。

二、数据确权面临的理论与实践挑战

主持人：作为新型生产要素，数据迥异于传统生产要素和财产，其生产、流通和利用场景更为复杂多样，牵涉利益主体更为多元。这给数据确权带来了哪些挑战？

赵精武：总结现有研究成果，面对数据生产、流通和利用等场景下的数据处理活动，常见的数据确权主张大体分为两种：一是主张建构全新的数据财产权，如企业数据财产权、数据用益权、数据权利束等，其共同点在于，突破所有权、知识产权等传统权利框架，结合数据处理活动的技术特征，根据数据处理活动参与者及其贡献，设置多元化综合性数据财产权架构。二是主张数据确权需要与数据交易实践相结合，遵循市场规律，以试点先行等方式探索全新的数据确权模式，如基于合同自由的理念，允许数据交易各方在真实意思表示的条件下自行磋商确定数据及其相关收益的归属。

然而，数据处理活动中复杂的利益关系，导致上述数据确权理论难以有效落地。同时，数据交易实践往往会伴随信息技术的发展而呈现出全新特征。例如，隐私计算等技术为数据确权提供了全新方式，其可以通过“数据可用不可见”，保障数据持有者既有的数据竞争优势。因而更确切地说，数据确权面临的真正挑战是，如何确保数据确权能够及时回应数据交易不同发展阶段的需要，为市场主体自行探索更符合市场交易习惯和行业特征的数据确权方式留有制度空间。此外，数据确权不仅涉及数据权益归属问题，也涉及数据定价、数据中介服务等配套制度之间的衔接问题，需要以体系化视野解决一系列理论难题。

宁园：我认为，现实中遇到的挑战，也是理论上需要解决的难题，主要体现在如下两方面。一方面，数据具有不同于传统生产要素和财产的特殊属性，很多既有的确权规则难以直接适用。与有形财产不同，数据具有非竞争性和非消耗性，可同时供多个利用者持有和使用，且本身不会发生物质性损耗。因此，数据要素价值最大化的实现路径，并非促使资源流向某个“最能有效利用者”，而是促使资源流向“最多的利用者”。数据确权应遵循此目标，在保护数据财产权和促进数据流通之间寻求平衡，而不能完全借鉴传统物权制度，亦不能过于强调数据财产权的独占保护。目前，我国已开创性提出淡化所有权、强调使用权、实现数据产权分置的确权思路，如何将这一思路转化为法律规范，也是理论研究面临的一道难题。

另一方面，数据要实现价值，就必须充分流通，但数据一旦流通起来，其价值链条必定会接续、发散延伸，这将不断增加数据确权难度。在数据流通过程中，数据的内容和形态会随之发生变化，出现新的数据要素或产品，并不断有新的参与者加入。如何在动态视角下进行数据确权，至少需要回应以下问题：是否以及如何分割各个相互连接的数据价值链条，以划分不同主体的数据财产权及其边界？是否以及如何为不同形态的数据财产进行分别确权？是否以及如何为各个参与者进行数据确权？但目前，数据确权规则研究大多以静态数据为观察对象，如何解决数据“动起来”之后的确权问题，也是立法和理论研究的难点所在。

许可：数据的共同生产特征、互动性和流动性，使得立法者难以在不同主体之间清晰划定数据权属。以物联网为例，智能网联汽车所收集的道路、交通和驾驶行为数据，究竟归属汽车所有人、汽车使用者、汽车制造商、感应器制造商、导航服务提供者还是道路的修建者或管理者呢？至今远未形成共识。不仅如此，鉴于数据来源的多元归属、易复制性与使用上的非竞争性，多个主体针对同一数据均能主张不同权利，这令在特定数据上建立特定主体的排他权困难重重。

在复杂的数据关系中，何方权利更应受到保护？对这一问题作出回答也并非易事。数据权利是多元化和场景性的，无法通过先定的、绝对的位阶高低来确立优先保护对象，而只能在实际情景中对各方当事人实施具体比较后才能确定。那种“假定某人是所有权人，然后便开始寻找这个人，最后宣布他受到绝对保护的做法”显然是不适宜的，因为争议焦点在于确证何者享有更优而非最优的权利。而这一问题，只有在实践场景中综合考量各种要素，方可最终确定。

韩旭至：当前，各地出台了大量规范性文件，对理论和实践中面临的众多争议较大问题进行了创新性探索。例如，2023年7月发布的《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定（草案）》，规定了“数据三权”的权属认定、行为规范与授权方式，并界定了数据产权人、可交易数据产权的范围。但这些地方立法或政策，大多依据的是以“数据二十条”为代表的国家政策，缺乏必要的法律支撑。

数据权属是基本经济制度范畴，属于法律保留的事项，根据立法法的规定只能制定法律；根据民法典的物权法定原则，物权的种类和物权的内容应由法律直接规定。因此，只有以国家法律的形式明确数据确权的相关规定，地方立法才能进一步推进和细化，如此，方可有效释放数据要素价值，实现数字经济发展质量效益大幅增强的目标。

来源：光明青年论坛