数字营商环境的变革逻辑、发展挑战及优化路径

近年来，数字经济以前所未有的速度、广度和深度影响着世界，它已经变成了重新配置全球资源、塑造全球经济结构和改变全球竞争现状的决定性因素。根据中国信息通信研究院测算，2022年51个主要国家数字经济增加值规模为41.4万亿美元，同比名义增长7.4%，占GDP比重为46.1%，数字经济成为各国实现可持续增长的重要动力。为推动建立适应数字经济发展的监管和政策实践，2017年世界银行在原有营商环境评价（Doing Business，DB）基础上推出“数字营商指标”（Digital Business Indicators，DBI）倡议。此后，这一概念受到多国关注和回应，成为政策和研究讨论的焦点。在2020年的亚太经合组织第27次领导人非正式会议上，习近平主席提出推广数字技术在抗击疫情和恢复经济方面经验的倡议，同时主张优化数字营商环境，激发市场主体的活力，释放数字经济的潜力，以促进亚太地区经济的复苏。2021年，习近平主席在亚太经合组织第28次领导人非正式会议上再次提出，加强数字基础设施建设，努力构建开放、公平、非歧视的数字营商环境。2022年，国务院、中央网络安全和信息化委员会分别印发《“十四五”数字经济发展规划》《“十四五”国家信息化规划》，也将“数字营商环境”纳入政策文件，提出建设要求。以“数字营商环境”为主题的学术文献也呈快速增长趋势。尽管讨论持续增多，但目前关于数字营商环境的研究仍处于概念提出阶段，对数字营商环境的具体内涵、分析框架暂未达成一致认识，对其变革逻辑、治理现状、发展挑战等仍缺乏讨论，亟需强化研究，为我国未来持续优化营商环境实践、做强做优做大数字经济提供重要参考。

一、数字营商环境研究概述

当前，数字营商环境研究尚处于起步阶段，既有文献主要围绕三方面展开：

第一，数字营商环境的概念辨析。大致存在“数字营商+环境”和“数字+营商环境”两类观点。“数字营商+环境”聚焦数字经济发展变革，将数字营商环境定义为适应数字经济这一新经济形态的经营发展环境。如联合国贸易和发展会议2017年提出应从两个层面认识“数字营商”，一方面指数字初创企业通过数字创新在行业中增加价值，获得竞争优势；另一方面指天生具有垄断性的数字平台或数字市场，通过获取整个行业的数据，并利用智能算法获得更大的价值和优势。Bhaskar Chakravorti和Ravi Shankar Chaturvedi指出，数字营商环境是数字平台在进入、运营、繁荣和退出市场等环节中所享有的便利程度。张道涵、马述忠认为是进行数字贸易所依附的数字经济环境。“数字+营商环境”聚焦数字技术、数据要素等对传统营商环境的赋能增值作用，认为数字营商环境是利用数字技术赋能营商环境建设，在“数字政府”和“智慧政府”建设中利用互联网平台和移动终端，将数字化和智慧化技术运用到行政审批、市场监管等政府服务场景中，促进营商环境不断优化提升。然而，无论单独采取哪一类观点，都割裂了传统商事活动与数字经济之间的互动以及技术、数据等作为经济要素和治理工具的二元属性。因此，有学者综合提出，数字营商环境是指数字经济快速发展的新形势下，市场主体在市场经济活动中所涉及的新型体制机制因素和各类条件总和。孙源等指出，应当从三个方面全面认识数字营商环境建设的逻辑：对市场经济的适应性建设、数字化治理工具的有效赋能、“政府-市场”关系的重构与变革。

第二，数字营商环境的影响因素及构成。世界银行2017年发布的DBI指数是当前国际上独有的较为权威的数字营商环境评价体系。DBI的核心理念是，随着数字技术的发展应用，企业和市场边界逐渐变得模糊，尤其是数字平台的崛起，极大地颠覆了传统商业模式，对竞争、税收、数据和隐私保护等带来多重治理挑战。在此基础上，DBI提出包括网络连接、数字隐私与安全、物流、线上支付、数字市场法规五个衡量维度的数字营商环境评估框架，并在21个国家开展数据收集试点。2019年，世界经济论坛援引Bhaskar Chakravorti和Ravi Shankar Chaturvedi的观点，认为数字平台是数字经济的核心商业模式，可从数字平台发展情况、数据可访问性、数字基础设施、传统营商环境得分四个方面，综合衡量数字经济发展情况下各国营商便利度情况。在国内层面，我国学者也相继关注数字营商环境这一概念，并提出分析框架。国务院发展研究中心综合国际评价中与数字经济发展相关的指标体系，提出应关注数字基础设施环境、创新环境、竞争和消费者保护环境、数据与安全环境、监管与服务环境五方面的数字营商指标。国家工业信息安全发展研究中心在借鉴世界银行等机构评价指标的基础上，结合我国数字经济发展状况，提出全球数字营商环境评价指标体系，包括数字支撑体系、数据开发利用与安全、数字市场准入、数字市场规则、数字创新环境等五个维度。也有学者提出数字营商环境的测量指标，并对各省发展水平进行评价，内容涵盖了数字基础设施建设、数字化法治环境、数字人才、数字金融、在线服务等多个维度。总体而言，关于数字营商环境影响因素和构成的分析已经较为丰富，但仍存在两点不足：一是现有指标更多关注宏观层面产业发展因素，对制度性因素、政府治理因素关注不足，如在相关环节的制度性交易成本、法规制度完善性等方面的研究讨论较少；二是国内研究大多参照国际指标进行，对本土化关注不足。

第三，数字营商环境的作用机制研究。良好的数字营商环境能够打破时间空间约束、提高办事效率、实现精准化治理，助力构建统一的商事活动全球标准。已有研究证明，在宏观层面，政府监管与服务、市场环境和法治保障等营商环境要素在不同程度上构成了数字经济发展的必要条件；“互联网+政务服务”能够通过强化政府数据开放、营商环境优化以及加快布局信息基础设施，从而促进数字经济发展。在中观层面，数字营商环境的优化提升对消费升级、青年群体创新创业、外商直接投资流入、流通产业结构升级等均有正向促进作用。在微观层面，数字营商环境建设通过改善数字基础设施、优化服务赋能企业数字化转型。这些研究为政府优化调整数字营商环境建设方向提供了经验证据。综上所述，已有研究提供了较好参考，但也存在以下不足：对数字营商环境建设的理论阐释不足，未能系统性解释从传统营商环境到数字营商环境的变革逻辑。营商环境的本质是考察企业经营发展的制度性交易成本，已有研究大多将政府视为营商环境建设主导者，未能从企业营商视角阐释数字营商环境的建设需求。数字营商环境不是对数字经济快速发展背景下“营商环境”一词的全面替代，而是补充与发展，是面向企业开展数字经营活动的“友好度或便利度”，其核心目的是通过良好的制度设计，降低企业数字活动的外部交易成本，推动市场分工进一步细化、企业主体更加活跃。“数字营商+环境”是数字营商环境建设的重中之重。有鉴于此，下文将在厘清营商环境建设核心诉求的基础上，从企业生命周期视角阐述数字营商环境的变革逻辑，分析我国实践建设进展和发展挑战，提出优化路径建议。

二、数字营商环境的变革逻辑

“营商环境”一词，最初来自世界银行集团国际金融公司在2002年启动的全球营商环境（DB）项目调查。该项目调查旨在对全球各国中小企业进行考察，通过收集和分析关于企业经营关键环节的定量数据，对各经济体的商业监管环境进行比较性分析，并据此发布全球营商环境评估报告。2021年9月16日，世界银行决定终止DB项目评估与数据发布，于2022年推出新的营商环境评估项目Business Enabling Environment（后更名为Business Ready）。相较于原来的DB项目，新评估体系的指标构成、数据来源和评分方法均有所调整，但降低制度性交易成本仍是贯穿世界银行营商环境评价的主线，政府是否有必要对市场做过多规制，何种规制更有利于降低企业经营成本，是世界银行关注的核心问题。现阶段，我国营商环境建设也充分体现这一改革思路。2019年10月国务院通过的《优化营商环境条例》明确定义，营商环境是企业和其他市场主体在进行市场经济活动时所面临的体制机制性因素和条件。

当前，营商环境建设面临的一个重要问题是：在信息技术快速发展、新模式新业态不断涌现的背景下，缘起于21世纪初、主要关注工业活动的营商环境评价，其标准和方法论是否还能指导数字经济营商环境的优化实践？尽管世界银行最新推出的Business Ready体系纳入了数字技术赋能、数字公共设施、数字贸易等数字化因素，但还缺乏对数字营商环境的体系性阐述。从实践看，数字经济的快速发展尤其是平台经济的崛起事实上也对政府监管和服务、数字经济活动治理提出挑战，传统衡量营商环境好坏的标准在数字时代可能不再适用。参考世界银行关于企业营商全生命周期设定，以及降低制度性交易成本这一营商环境核心实践逻辑，从企业“进入-交易-竞争-治理”四个关键环节切入，分析数字化发展如何改变企业经营发展的外部市场环境，数字市场呈现出了哪些和传统市场不同的特质，这些变化推动政府监管政策向何种方向调整，由此导致数字营商环境呈现何种与传统营商环境不同的变革逻辑。

（一）市场进入视角

从市场进入来看，企业由单一准入门槛转变为双重市场约束，降低制度性交易成本需要从政府侧、平台侧两个方面着力。传统营商环境一般将政府视为市场“守门人”，把控企业进出市场的标准、规则等，因此优化市场准入环境主要围绕企业注册、审批许可、公共资源获取等环节展开。自党的十八大以来，我国持续推进政府职能转变及营商环境优化专项行动，开展了大量法规修订、审批精简工作，推动市场准入门槛大幅降低和交易成本显著下降。世界银行2020年的营商环境评价显示，我国企业注册平均仅需4个程序、历时9天；办理建筑许可平均时限111个自然日，质量控制指数满分，好于法国、加拿大、西班牙、瑞士等西方发达国家；电力获取的时间、流程、成本大幅压缩，全球排名第12位。

数字化发展尤其是平台化模式的普遍出现改变了这一逻辑。平台作为重要的市场组织者和信息枢纽，其对资源的重组和权力的重构，模糊了政府和市场的边界，大量中小企业依赖平台生存和发展，平台逐渐拥有强大的渗透力和社会影响力、支配力，成为“市场-政府”之外的“第三权力”，从而具有“准政府”职能。对于借助数字平台开展商业活动的企业来说，进入市场将面临双重营商环境挑战：一是由政府主导，经由法律法规明确的显性市场准入门槛，即传统营商环境关注并致力改善的部分；二是由数字平台主导，由平台运营规则、算法设计等形成的“平台线上营商环境”，是直接影响企业进入局部市场的隐性门槛，事实上构成了企业经营发展的外部非正式制度环境，并产生额外的制度性交易成本。

当前，许多大型数字平台已经成长为一个局部市场，既作为企业主体参与市场活动，把控交易渠道和数字资源，同时也承担着局部市场内的组织、协调、治理职责，成为局部市场内事实上的“有形之手”。例如，在市场进入前，平台制定服务协议、治理规则，要求商家满足一定的准入资格条件，缴纳一定的费用。在市场进入后，平台要求经营者按照一定规则运营，并可对违反规则的用户进行处罚，包括警告、扣分、限流、屏蔽、下架、封号等。同时，平台建立内部纠纷解决机制，事实上行使了解决纠纷的权力。除收费外，大型数字平台还能利用其市场支配力和影响力，限制商家进入局部市场的数量，通过双边市场的不均衡价格结构影响企业利润空间。如天猫自2016年起不断提高店铺续签门槛，拒签销售额较低的店铺，以此提高对卖方的收费标准与限制卖方的数量，从而减少因卖方竞争加剧导致的利润损失。

（二）市场交易视角

数字市场形成区别于传统市场有两大交易特征，其带来的正、负外部性影响均超过传统市场范畴。

与传统经济相比，数字经济一个重大的变化是越来越多的市场交易通过数字平台发生，并由此影响商业模式和市场活动开展。相比线下交易，数字交易存在两大典型特征。一是信息的交换，即完成一次交易不仅仅涉及资金或物品的转移，而且涉及双方信息的交换，如购买价格、买家偏好等。信息流、商品流、资金流在交易进行的过程中实现了汇聚, 形成了三流合一，外部市场交易成本被大幅降低。淘宝等数字平台还可依据卖家、买家过往记录建立信用约束机制，进一步减少数字市场交易的不确定性。二是免费，一些在线下代价昂贵的交易在数字交易中通常是免费的。如大型社交平台、网络平台等无偿为消费者提供线上服务，维基百科、问答网站、开源软件等免费为社会分享知识。对于前者，免费并不意味着不收费，实质是要求通过用户共享信息，并进一步通过广告或数据分析实现货币化。消费者数量越多、信息收集越多，越有利于企业投放广告盈利。因此，为实现网络效应、规模效应的最大化，平台一般会强化行业垂直整合或横向集成，将更多的信息交易环节集中起来，实现成本最低。

对市场经济发展来说，互联网平台对信息的集成既可能带来正外部性影响，如可以显著改善单个企业的内部交易成本，推动市场整体交易效率的提升，以及集中数据、技术、资金等资源进行突破式创新。同时，也会产生负外部性影响，破坏现有市场生态。一方面，互联网平台本质仍是以盈利为目的的商业企业，增加市场份额、扩大影响力是企业获取高额利润的必然选择。如果一个公司比外部市场以更快的速度改善其内部交易成本，实际会将更多的交易带到企业内部，成为一系列交易成本极低的超级公司，在规模经济、范围经济作用下，企业会进一步通过构建“围墙”实现内部价值最大化，如通过生态封闭使得用户数据不可携带，增加其他商家获客成本；利用数据优势使搜索规则、收费规则更有利于自有业务或相关商家，借此排除竞争等等。从最终结果看，单个企业改善交易成本的行为影响了其他企业并使其支付了额外的非必要成本费用，扰乱公平有序的市场秩序。另一方面，为了实现最优的网络效应和规模效应，互联网平台可能致力于收集并垄断用户数据而不是改善服务，从而产生隐私权利侵蚀、数据滥用等问题，典型表现包括过度收集个人信息、强制授权、过度索权、数据泄露、数据非法交易等，长此以往损害用户合法权益，不利于市场信任构建。

（三）市场竞争视角

数字市场呈现完全不同的竞争逻辑和规则，亟需建立与数字经济发展相适应的公平竞争监管制度。

拥有充满活力和竞争的市场，是实现一国经济增长的关键。公平合理的竞争政策能够确保市场上的竞争不会以减少经济福利的方式受到限制，对营商环境建设至关重要。相比于原来的营商环境评价体系，世界银行新指标体系的一大变化就是新增了一个一级指标“促进市场竞争”，目的是从促进企业整体发展而非单个企业办事便利度角度，考察各类法律法规与政策的合理性，营造公平有序的市场竞争环境。

与工业经济相比，数字经济时代的竞争状态、竞争格局、竞争手段均发生深刻变化，亟需从理论上重新认识数字市场竞争规律，在制度上健全完善数字市场竞争规则。一是动态竞争、跨界竞争日益普遍。在传统经济下，交叉融合创新有限，企业间竞争更多依赖市场内竞争，如采取降价、收购等手段提高自身市场份额。进入数字时代，动态竞争、跨界融合逐步成为数字企业的竞争理念，它们依托海量数据、巨量资本、先进算法和强大算力，不断迭代升级提升产品和服务吸引力，或通过模式创新颠覆传统市场格局，获取竞争优势。二是市场竞争格局日益集中。数字经济的网络效应、数据驱动、低边际成本等特征，极易产生“强者愈强”“赢者通吃”现象。在企业规模和业务范围不断扩大时，上述特征带来的竞争优势将被进一步强化，形成“滚雪球”效应，从而对中小企业创新发展形成严峻挑战。三是竞争手段和表现方式日益多变。在互联网、数字化影响下，流量劫持、恶意不兼容等新型不正当竞争行为，算法合谋等新型垄断行为层出不穷，传统竞争监管制度面临与数字经济发展特征不完全匹配的挑战，难以对一些新的问题做及时有效回应。因此，建立适应数字经济发展的公平竞争监管制度、革新监管工具箱成为营商环境建设的重大现实需求。只有通过监管政策更迭升级，排除影响统一市场和公平竞争的各种规定和做法，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，才能够最大程度释放市场活力，推动商事效率提升。

（四）市场治理视角

新模式新业态的快速涌现，推动形成更加复杂的治理关系，政府已难以延续传统的市场监管方式。

数字经济具有跨界融合、跨区域经营的显著特征，尤其是平台化商业模式推动数字经济与实体经济广泛融合，各类新模式新业态层出不穷，监管治理往往会涉及多个部门、行业或地区，传统以分级、分片、分业管理为特征的监管体系被互联网“一点接入、全网覆盖”的特点所打破，极易产生监管空白或重复监管等问题。例如，在2020年以来强化平台经济监管的背景下，中央各部委相继从部门职权出发，推出各自的监管政策并落地。2022年3月，原国务院金融稳定发展委员会召开专题会议指出：“通过规范、透明、可预期的监管，稳妥推进并尽快完成大型平台公司整改工作，促进平台经济平稳健康发展……有关部门要慎重出台收缩性政策。凡是对资本市场产生重大影响的政策，应事先与金融管理部门协调，保持政策预期的稳定和一致性。”在地方层面，数字经济治理中也长期存在新业态准入管理不一致、平台企业税收竞争、滥用行政权力妨碍统一市场建设等问题。对企业来说，政策与监管的不一致意味着可能面临更多的治理主体、更复杂的治理关系，需要付出更高的制度合规成本。

从治理主体看，面对外部急剧涌现的新模式新业态，政府也很难沿袭传统思路全面规范市场主体各类微观行为，需要更多发挥行业自律作用创新监管方式。例如，在平台规制方面，许多大型平台聚集了数以万计的商家和消费者，其局部信息和知识的丰富程度、独特性质及变化速度等远超过去，政府在缺乏这些信息和知识的情况下实现有效治理难度非常大，必须借助社会多元力量共同推动市场行为规制。同时，平台等其他主体介入市场规制也具有天然优势。凭借技术、市场优势，数字平台企业可能比政府掌握更微观、更全面的市场数据。与政府强制监管模式不同，平台治理规则更为灵活多变，更容易介入到具体交易行为的规范中。因此，优化数字营商环境，必须重新审视数字经济背景下政府与市场的治理边界，重新确立各自监管的最佳实践标准。

三、中国数字营商环境的建设进展及发展挑战

基于上述分析，在持续推进营商环境优化的进程中，需依据数字营商的变革逻辑新增关注四方面内容：一是数字平台的进入成本，这是激活广泛中小企业发展活力的关键；二是数据及隐私保护，这是建立可信数字市场交易环境的基础；三是数字市场公平竞争监管，这是维护公平、高效数字市场竞争环境的保障；四是数字经济协同治理，这是充分发挥多元主体力量的前提。

（一）数字平台市场进入

近年来，我国平台数量呈快速增长趋势，发展不断完善。根据中国信息通信研究院监测统计，2022年底我国市场价值超过10亿美元的数字平台企业共167家，比2015年新增100家。平台交易规模持续增长。以电子商务为例，“十三五”期间，全国网上零售额从5.16万亿元增长至11.76万亿元，年均增长率为22.9%。“中小微个”依托平台蓬勃发展，数量不断增加。截至2022年底，商务大数据重点监测的网络零售平台店铺数量达2448万家，同比增长11.2%；实物商品店铺数达1319万家，同比增长17.7%。从国际比较看，我国市值超百亿美元平台数量与美国持平，两国在平台行业领域分布各有优势，电商平台数量大致相当，且数量均位居前列，为各类中小企业实现线上经营发展提供了广阔舞台。

为吸引商家入驻经营，实现规模效应和网络效应，近年来主要平台均从多方面简化开店流程、优化入驻体验，大部分平台都能实现快速自助开店或0元入驻。在入驻资质方面，平台一般不会在监管之外新增资质审核要求，仅部分平台会要求商家提供质检报告或产品质量合格证明等。据2021年中国信息通信研究院针对线上中小微商家的调研反馈，被调研的大部分商家认为在平台开店流程快捷便利，仅7.3%的平台商家认为流程不够便捷，主要体现在资质变更的流程环节衔接不够舒畅。

入驻平台并不意味着真正能够在平台获客并盈利，在正式营业前，商家仍需要承担多项费用成本，以实现真正的数字化运营。这些费用大致分为三类。一是基础进入费用，一般包括平台保证金和平台使用费。前者在不同平台、不同品类之间均存在差异，主流平台保持在0.1～30万不等，后者一般按年收取。梳理几个主要平台的规则文件发现，目前仅天猫、京东（B2C模式）设置了平台使用费。二是店铺经营费用，主要指技术服务费（佣金）。由于平台性质、盈利和服务模式等存在差异，不同平台之间的佣金水平差异较大。如淘宝不收取佣金费用，天猫收0.35%～5%不等，京东的SOP模式和FBP模式收费不同注1，拼多多佣金率整体较低（参见表1）。三是获客费用，如广告推广费、搜索服务费等。

自2020年以来，国家先后多次部署降低大型平台企业收费。2020年7月印发的《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》提出，“鼓励引导平台企业适当降低向小微商户收取的平台佣金等服务费用和条码支付、互联网支付等手续费，严禁平台企业滥用市场支配地位收取不平等的高价服务费”。2022年政府工作报告要求，推动降低企业生产经营成本，引导大型平台企业降低收费，减轻中小商户负担。2022年5月印发的《扎实稳住经济的一揽子政策措施》要求，充分发挥平台经济的稳就业作用，稳定平台企业及其共生中小微企业的发展预期，以平台企业发展带动中小微企业纾困。

梳理国内主要消费平台发现，平台收费问题集中反映在三个方面。一是平台收费类目多、差异大。如前述提及的平台保证金、平台使用费、技术服务费，以及店铺装修费、广告推广费、数据分析费等，各个平台在收取费用的类别、费率上均设计不同，且商家作为弱势一方很难与平台形成对等议价能力。在平台已经事实上成为局部市场“有形之手”的背景下，是否有必要对平台基础性费用进行规范，形成正式的制度设计，是优化数字营商环境需要考虑的重要内容。二是近年来平台收费呈现增长趋势，在疫情因素叠加影响下对中小企业经营造成较大影响。中国信息通信研究院2021年的一项调查显示，平台上的中小企业商家普遍认为平台费用呈现上涨趋势，其中以广告推广费上涨幅度最大。2021年市值排名前十的平台企业的广告收入也增长较快，快手、拼多多、美团、京东的广告收入增幅达40%以上。三是部分类别平台收费仍然较高。与国际上主要的平台收费相比较，我国交易类、外卖类平台佣金收费相对较低，但应用商店、游戏平台等佣金率普遍较高。

（二）数据及隐私保护

数据是数字经济新的生产要素，也是网络时代最重要的竞争资源。一方面，企业掌握消费者数据能够了解消费者偏好，推动商业模式创新，过多过度的数据保护不仅可能降低企业服务和创新的动机，还会增加企业交易成本。另一方面，如果保护不足，企业则可能滥用已掌握的数据，损害消费者权益及市场竞争秩序。由于各国对数据及隐私保护的偏好不同，因此很难确定一个各国普适的最佳监管实践。例如，美国和西班牙约60%的消费者是数据实用主义者，他们倾向衡量网络服务是否值得共享个人信息，但在德国和荷兰，这类用户仅占40%。与美国相比，欧洲国家的消费者更不愿意共享个人信息。

目前，我国在数据治理方面已经形成以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》三部法律为中心的法律体系框架，对数据的处理原则、数据安全保护义务、个人信息处理原则、个人信息跨境提供规则、个人信息主体的权利以及个人信息处理者的义务、个人信息保护的监管等问题进行全面规定。同时，围绕三部基础法，各部门不断细化数字经济各领域的数据安全和隐私保护工作，并在平台、App、新技术应用等问题高发领域开展监管执法。例如，工业和信息化部自2019年起连续组织开展App侵害用户权益专项整治，累计完成630万次App检测，实现对我国主流应用商店在架App的全覆盖，累计通报、下架违法违规App近3000款，App侵害用户权益的违规行为得到有力遏制。2021年4月，国家互联网信息办公室等四部门联合印发《常见类型移动互联网应用程序必要个人信息范围规范》，对解决超范围收集、强制授权等突出问题进行回应。在新技术新应用方面，国家互联网信息办公室相继出台了《互联网信息服务算法推荐管理规定》《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》等法规，推动算法透明，确保个人信息处理公开透明。

由于立法起步较晚，我国在数据利用和保护方面的法律制度还不够健全，与欧美还存在一定差距。从国内数据流动与保护看，部分配套细则还有待完善，如关于未成年人、残疾人、小型个人信息处理者等特殊领域个人信息保护制度还不健全，对政企数据共享、数据分类分级治理还需要细化规定，部分地方数据立法超前且存在差异，容易割裂数字市场，增加企业跨区域经营成本。从国际层面来看，数据跨境流动的碎片化问题对我国推动数字市场开放合作形成较大挑战。基于地缘政治、国家安全、产业发展水平等因素考量，各国在数据跨境流动的倾向和规则方面差异较大，呈现碎片化格局。主要国家和地区在完善自身立法基础上，持续扩展国际合作，意图分别构建更坚固、更有效的“数据流动圈”。我国《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》已经明确数据跨境流动的基本原则，主要思路是兼顾安全与发展，针对重要程度不同的数据明确监管程度不同的出境路径。但在国际规则的衔接上与欧美等存在差距，从而影响我国在数字营商环境构建方面的话语权。例如，在世界银行和《哈佛商业评论》刊载的数字营商环境评价中，均将数据跨境流动作为重要考察指标，并设置了标准化答案。我国在后者关于42个国家的评价中，“数据可访问性”指标得分位于末位20%，而剔除该指标后，我国排名大幅上升。

（三）数字市场公平竞争监管

公平竞争是现代市场经济的本质特征。在工业经济时代，我国已经形成以“双反”为核心的公平竞争监管制度体系。1993年《反不正当竞争法》出台并实施，标志着我国公平竞争监管制度建设正式起步。2008年《反垄断法》出台，标志着我国以“双反”为核心的公平竞争监管制度正式形成。但由于立法较早，两部法律均无法完全适应数字经济竞争新特点，在数字平台新型垄断和反竞争行为的监管治理中遭遇挑战。为适应数字经济发展，2021年2月国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，成为我国首部针对数字平台反垄断挑战进行正面回应的政策文件。2022年6月《反垄断法》完成首次修订，强调了对数字经济领域的适用性，用原则性条款规定经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事该法禁止的垄断行为。2022年11月，《反不正当竞争法（修订草案征求意见稿）》发布，修订稿进一步细化互联网专条，对传统不正当竞争行为的网络化表现进行了细化，对新型网络损害竞争情形进行了补充。此外，国家市场监管总局在2021年发布了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，对重点平台的分类分级监管进行了制度设计，被视为是我国“守门人”制度的初步探索。

然而，数字经济发展的灵活多元、快速迭代等特征，也意味着制度规制天然面临滞后和缺失的挑战，制度空白和堵点仍然存在。例如，新修订的《反垄断法》明确了对数字经济领域的适用性，但均属于原则性规定，对平台自我优待、数据垄断行为、算法歧视等数字经济表现的新型涉嫌垄断行为，仍无法纳入现有制度，或在实际规制时存在较大操作困难。同时，反不正当竞争制度与反垄断制度边界模糊化问题显现。《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》将平台实施“二选一”的行为作为判断平台经济领域经营者是否存在限定交易行为，进而构成滥用市场支配地位行为的依据。2021年，市场监管总局依据反垄断法对阿里巴巴、美团实施“二选一”行为作出行政处罚。同年，市场监管总局发布关于《禁止网络不正当竞争行为规定（征求意见稿）》，将实施“二选一”行为也纳入反不正当竞争制度中，进一步引发制度边界交叉和模糊问题。

（四）数字经济协同治理

随着数字化发展在经济社会各领域深度融合渗透，通过协同、多元的治理模式提升治理效能，已经成为各领域治理机制建设的重要趋势。数字经济治理亦呈现多元协同治理的特点。

一方面，在我国政府层面已经建立以部际联席会议制度为主的跨部门协同机制，以应对数字经济跨领域跨地域治理挑战。例如，在市场竞争领域，市场监管总局联合网信办等17个部门建立反不正当竞争部际联席会议制度，加强对反不正当竞争工作的组织领导和统筹协调。在网约车领域，交通运输部联合发改委等12个部门成立交通运输新业态协同监管部际联席会议制度，加强交通运输新业态监管，形成监管合力。在数字经济发展领域，国家发改委牵头建立数字经济发展部际联席会议制度，统筹数字经济发展工作，推进数字经济领域制度、机制、标准规范等建设。在数字贸易创新发展方面，近年来政府对于数字贸易的重视程度不断提升，政策体系初步形成并逐渐完善，在顺应国内外形势的目标下，数字贸易规则谈判也更加积极，协定标准与国际市场对接。可以看到，目前各领域均已建立了纵横结合、上下联动的协调机制，但整体来看各种机制内部和机制之间并未充分发挥其协同性和有效性，准入不准营、政策壁垒、监管竞赛、税收竞争等问题仍然突出，这些均是企业优化数字营商环境的核心诉求。例如，在网约车、“互联网+民宿”等新业态方面，各地的准入条件和程序均存在一定差异。中国美国商会2022年商业信心调查显示，“法律法规和执行不一致/不明确”是在华美国企业第二大商业挑战，其中既包括法规监管的不一致，也包括监管规则的模糊性、不可预期性。中国欧盟商会2022年商业信心调查同样显示，外资企业在华开展业务面临的前三大监管问题分别是：规则和监管不清晰、难以预测的立法环境以及自由裁量式执法。

另一方面，根据数字经济发展特点，发挥行业协会、平台等多元主体作用，我国数字经济领域正在形成多元共治格局。例如，中国贸促会商业行业分会和百度外卖共同起草发布《外卖配送服务规范》，对外卖配送的服务机构、服务人员、服务流程等方面内容提出要求。中国互联网协会设立12321网络不良与垃圾信息举报受理中心，利用电话、网站、微博、微信多种渠道受理网络举报，建立网络曝光平台，协助相关部门处置不良App和网站、垃圾短信。同时，随着有关部门对互联网违法违规问题的监管力度不断增强，各大平台企业强化公平竞争及合规意识。2021年，在国家市场监管总局等部门指导下，多家互联网企业发布依法合规经营承诺书，对平台经济发展的突出问题进行自查整改。与先进国家和地区相比，我国企业合规制度及合规评价尚处于初步探索阶段，且重点集中在金融企业、央企合规、反垄断合规等领域，平台企业合规体系建设仍在起步阶段。

四、优化中国数字营商环境的路径建议

加快构建数字营商环境体系，不仅要契合中国优化营商环境的最新实践，更重要的是把握数字经济发展的大趋势，继续发挥我国经济体制优势，站在全球营商环境变革的前沿。我国有必要强化对数字营商环境这一前沿政策概念的研究和理解，积极从基础制度、政策设计、手段工具等方面寻找优化路径，为数字经济发展提供良好环境支撑。

（一）完善数字营商环境基础制度建设

党的二十大对推动高质量发展、优化营商环境做出系统部署。国内方面强调，深化简政放权、放管结合、优化服务改革；构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系；完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。国际方面强调，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放；合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

完善数字营商环境制度设计，也应从国际国内两方面协同推进，实现“内外兼修”。在国内层面，聚焦数字市场体系完善，加快制定基础制度和标准规范，进一步健全数字时代市场准入、公平竞争、数据及隐私保护等基础法律法规，细化配套政策规则，增强制度的可预期性，提升制度的可操作性，确保制度之间的协调统一性。在国际层面注重如下几点：一是有序扩大数字市场对外开放。提升数字服务领域外资准入水平，推进云计算等数字服务领域对外开放，提升跨境数字服务贸易开放水平。二是推动“边境规则”与“边境后规则”衔接。加快数据安全、平台监管、知识产权保护等方面规则研究和制定，推动内外贸易一体化，促进数据安全有序跨境流动、数字服务进出口便利化。三是主动对接高水平数字贸易规则。深入研究数字贸易规则议题，对相关条款的法律合规性、技术经济影响进行分析，推进加入CPTPP和DEPA进程，构建数字贸易发展“朋友圈”。四是深化数字领域国际合作。在G20、APEC等多边机制下更主动地参与跨境数据流动等核心议题的磋商，推动“一带一路”、金砖国家数字贸易领域务实合作。

（二）推进数字经济领域政府职能转变

自党的十八大以来，我国加快推进政府职能转变，在优化营商环境、完善社会主义市场经济体制方面取得显著成效。数字经济具有数字化、线上化、可追溯、可留痕等特征，在精简事前审批、强化事中事后监管方面具有天然优势，应当成为下一步政府职能转变的优先领域。

在准入管理方面，应当结合平台经济“双重市场”的特征，至少从两方面降低准入门槛。一方面提升行政审批效能，放宽数字市场准入。数字经济大多具有跨行业融合的特征。现有准入管理的思路基本延续传统线下业务准入模式，由各部门从履行职责出发，分别设置准入许可事项，由此导致我国形成一套庞大、复杂的数字经济准入管理体系，并存在多头管理、一业多证等突出问题。有必要对已经形成的复杂数字准入体系进行全盘梳理，通过“一业一证”改革、数据共享、联动审批等缩减不必要的审批流程。同时，对已设的市场准入开展审批效能评估，研究其在市场交易成本、监管成本、监管风险等方面的情况，重新审视各领域设置市场准入的必要性。另一方面是优化平台线上准入环境，降低中小企业在平台上经营的成本。针对当前不同平台收费类目多、差异大，部分平台佣金抽成较高的问题，积极出台政策，规范平台收费情况，为中小企业释放更多盈利空间。鼓励引导大型平台降低面向小微企业、个体工商户的各项服务费用，更好地促进大中小企业融通发展和支持实体经济发展。同时，应当持续发挥平台的技术、资源、人才优势，鼓励其在规范发展的前提下开展更多的数字商业模式创新，为降低市场整体交易成本作出贡献。

在市场监管方面，强化数字经济事中事后监管，创新监管理念、模式和工具，为准入改革创造更多空间。除传统政府监管外，还要适应数字经济发展需求，纳入更多主体参与形成“多元共治”局面。例如，可以赋予行业协会、平台等更多的审查或治理义务。发达国家在民宿、网约车等领域准入环节设置较少，一个原因就是将更多审查和治理义务赋予了第三方组织，如利用行业协会的资格认证、标准等推动民宿高质量发展，要求平台承担对网约车的审查义务，既减轻了政府在相关领域监管压力，也能够让更多企业进入市场，形成公平高效的竞争环境。

（三）以评促建推动营商环境优化创新

开展评价是国际国内推动营商环境优化的普遍做法。世界银行自2003年首次发布《营商环境报告》以来，已经在全球范围触发3500余项改革。2006年在全球注册一家企业平均需47天，但到2019年仅需20天。为将世界银行经验更好应用在我国营商环境改革上，国家发改委也在2018年启动了国内各省市营商环境评价项目，至今已连续开展6批次营商环境评价。评价不仅实现地方营商环境问题一对一反馈，推动各省市大量营商环境优化实践，同时将地方成熟经验和典型做法上升为政策文件进行复制推广，促进了《国务院办公厅关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》《国务院办公厅关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》等文件出台。

预计到“十四五”末，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重达10%，数字经济在GDP的占比超50%，对经济增长贡献超1/3，成为我国经济的半壁江山和主要增长点。在这一背景下，必须重新梳理数字营商的构成及影响因素，调整原有评价体系，才能正确反映并指引我国数字营商环境建设。在国际层面，世界银行已于2018年开展数字营商环境试评价，2022年对传统营商环境评价体系进行调整，在每个关键环节均增加了对线上服务的考量，并于2023年正式发布Business Ready评估体系。我国可以抓住当前全球产业变革和营商环境评价体系调整的窗口期，积极向世界银行输出关于数字营商评价的考虑。在国内层面，尽快探索开展数字营商环境评价。在评价内容上，尤其应当聚焦中小企业开展数字经营活动的关键环节和堵点难点，考察其在相关环节所需时间、费用等交易成本，以及法规制度完善性。同时应当注意，实体经济是数字经济发展的基础，传统营商环境是数字营商环境构建的根基，如获得电力、登记财产、保护中小投资者、解决纠纷等同样是影响数字企业经营发展的关键因素，应当对标国际主流评价继续改进我国在相关领域的监管和政策，提升商事活动效率。

五、总结与展望

通过回顾数字营商环境提出和发展历程，从促进数字经济发展的目的出发，深入分析从传统营商环境到数字营商环境的变革逻辑，并基于我国发展实践分析了当前营商环境建设的关键挑战，最后提出我国优化数字营商环境的路径建议。

理论贡献在于，从企业全生命周期发展视角，聚焦降低制度性交易成本这一核心目标，提出数字营商环境的变革逻辑，并基于“进入-交易-竞争-治理”四个关键环节的分析，讨论数字经济发展尤其是平台经济这一模式对企业开展数字经营活动可能产生的影响，推进了当前数字营商环境研究的进一步深入。同时，本文不仅关注了政府与企业两者之间的关系变革和治理成本问题，而且考察了数字化发展下不同市场主体之间的互动关系，以及由此带来的营商成本变化问题，丰富了当前以政府主导优化营商环境的单一视角。实践意义在于，数字经济是经济转型发展的必然趋势，厘清企业开展数字活动关键环节的成本变化，有助于政府科学决策、精准施策，调整不适应的政策法规，减轻企业发展负担、激发数字领域创新活力，推动我国数字经济良性发展。

建议未来可以加强以下方面的研究：第一，在“进入-交易-竞争-治理”四个环节中，细化厘清更多影响企业开展数字营商活动的制度性因素，进一步丰富关于数字营商环境的理论架构；第二，可以在理论分析基础上进一步开展数字营商环境影响因素、变革路径的实证研究，并从国内外比较的视角分析我国数字营商环境建设的经验和优化路径。

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来源：《电子政务》2024年第4期